Merumuskan Posisi SKK Migas

Merumuskan Posisi SKK Migas

(koran Kontan 9 September 2016)

Oleh : Junaidi Albab Setiawan

Advokat / Pengamat Hukum Migas

Saat ini DPR RI  sedang melakukan  revisi terhadap UU Migas No 22 tahun 2001 sesuai prolegnas 2016. Salah satu poin revisi yang sedang dibicarakan adalah posisi Satuan Kerja Khusus Kegiatan Usaha Hulu Migas (SKK Migas). Muncul berbagai pendapat tentang apa dan bagaimana sebaiknya  SKK Migas diposisikan. Ada yang berpandangan agar SKK Migas dikembalikan ke Pertamina, ada juga yang berpendapat agar dibubarkan saja dan ada pula yang berpikir agar dijadikan BUMN khusus bisnis hulu dan langsung dibawah kendali Presiden.

Terlepas dari berbagai pandangan dengan masing-masing argumentasinya, satu yang pasti dari perbedaan tersebut menunjukkan dikalangan legislator masih belum ditemukan kesepahaman mengenai apa, mengapa dan bagaimana SKK Migas diposisikan di mata hukum. Padahal penempatan pembangunan energi migas dan listrik sebagai salah satu dari pilar megastuktur selain maritim, pangan dan papan, oleh pemerintah Jokowi, menuntut adanya UU Migas dan lembaga pendukung yang kuat. 

 

Posisi SKK Migas

SKK Migas dibentuk berdasar Peraturan Presiden No. 9/2013 sebagai tindak lanjut dari Perpres  95/2012 tentang pengalihan pelaksanaan tugas dan fungsi kegiatan usaha hulu migas yang terbit pada tanggal 13 November 2012. Hari yang sama dengan saat  putusan MK No. 36/PUU/XI/2012 yang membubarkan BP Migas dibacakan. Menurut ketentuan itu SKK Migas adalah lembaga yang bersifat darurat untuk mengisi kekosongan hukum akibat putusan MK. Pembentukan itu  didasari oleh alasan agar paska dibubarkannya BP Migas, iklim investasi tidak terganggu dan kepastian hukum tetap terjaga di kalangan kontraktor bisnis hulu migas.

Untuk mengisi kekosongan hukum tersebut maka pemerintah berdasarkan Pasal 4 (1) UUD 45 mengambil alih fungsi badan Pelaksana dan melimpahkannya ke kementerian ESDM. Langkah itu sesuai bunyi amar putusan Mahkamah Konstitusi, pada huruf 1.7 bahwa : Fungsi dan tugas Badan Pelaksana Kegiatan Usaha Minyak dan Gas Bumi dilaksanakan oleh Pemerintah Cq. Kementerian terkait sampai diundangkannya undang-undang yang baru yang mengatur hal tersebut.

Namun selanjutnya pemerintah membentuk satuan kerja khusus yang disebut SKK Migas yang berperan mengambil alih fungsi dan tanggung jawab BP Migas, pembentukan SKK Migas ini sesungguhnya menimbulkan kerancuan.  Jika mengikuti bunyi putusan MK dan Perpres 95/2012, peran dan tanggung jawab itu seharusnya dilaksanakan oleh kementerian ESDM.  Posisi SKK Migas yang rancu ini harus segera diluruskan oleh UU Migas baru agar sejalan dengan sistem pengelolaan hulu hilir Migas, ketentuan perundang-undangan dan putusan MK. Bergaduh mencari posisi SKK Migas tidak berlandaskan kepada hal-hal prinsip ibarat membangun rumah tanpa menimbang pondasinya.

Negara dan UU Migas

Dalam merumuskan posisi, fungsi dan peran SKK Migas seharusnya jangan pernah bergeser dari amanat konstitusi. Sepanjang ketentuan pasal 33 ayat 2 dan 3 belum berubah, maka Migas bukanlah komoditi bebas dan posisi SKK Migas pada dasarnya adalah instrument kepanjangan tangan negara. Migas yang didapat dari dalam bumi Indonesia maupun migas yang diimport yang selanjutnya  masuk dalam cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak tetap dibawah penguasaan dan kendali negara dan dilaksanakan oleh suatu lembaga pelaksana melalui mekanisme “Kuasa Pertambangan”.

Mengapa harus negara yang menguasai migas, mari kita cermati uraian Bung Karno dalam menjelaskan peran Migas di mata negara. “Manusia untuk hidup harus bergerak, untuk bergerak butuh energi, energi didapatkan dari sumber energi dan salah satu sumber energi adalah Migas”.  Saat ini migas masih menjadi kebutuhan utama rakyat. Kebutuhan konsumsi BBM mencapai 400 juta barel per tahun dan diperkirakan konsumsi minyak nasional pada 2024 mencapai 2,6 juta barel per hari (Katadata 2015). Kita bayangkan seandainya sumber energi ini dikuasai segelintir orang yang bermodal kuat, maka akan terjadi tirani, kekacauan dan kesenjangan yang merugikan kepentingan kolektif bangsa. Oleh karenanya menjadi logis ketika founding father menetapkan agar sumber daya alam startegis hanya boleh dikuasai oleh negara.

Lalu bagaimana Migas diposisikan ditengah laju bergesernya Indonesia menjadi negara kapitalis semu (ersatz capitalism, Kunio Yoshihara 1988) akibat desakan pasar bebas yang menguasai praktek ekonomi saat ini. Jika kita konsisten merujuk kepada sistem ekonomi Pancasila, maka menurut Muhammad Hatta, berjalannya roda ekonomi tidak ketat seperti sistem ekonomi etatisme ataupun liberal. Ia adalah kebebasan dengan tanggung jawab, keteraturan tanpa mematikan inisiatif rakyat, mengejar masyarakat adil dan makmur atas dasar landasan demokrasi ekonomi. Karena Negara adalah organisasi rakyat yang berbeda beda latar belakang dan kepentingannya, maka tanggung jawab penguasaan atas kekayaan alam strategis dan menguasai hajat hidup rakyat dipercayakan kepada Negara dan Negara diwajibkan menyelenggarakan dengan cara yang berkeadilan sekalipun diperlukan keterlibatan aparat ekonomi negara namun tidak mematikan inisiatif rakyat. Maka pengelolaan migas oleh negara menurut sistem ini tetap membuka peluang partisipasi swasta.

Kuasa Pertambangan Migas

Posisi SKK Migas juga sangat bergantung kepada rumusan tentang “Kuasa Pertambangan” Migas. Untuk menjembatani cita-cita ideal negara sebagai penguasa migas dengan kegiatan nyata berupa eksplorasi dan eksploitasi dan distribusi, diperlukan jembatan hukum yang disebut “Kuasa Pertambangan”. Sehingga sebelum menentukan dimana posisi SKK Migas maka pembentuk Undang-undang harus mampu merumuskan pengertian kuasa pertambangan ini terlebih dahulu. Ironisnya hingga kini kita belum mampu merumuskan pengertian kuasa pertambangan yang kokoh serta mewakili kehendak negara.  

Jika kita kilas balik, pada awalnya definisi kuasa pertambangan menurut UU Migas Nomor 44/PRP/1960 adalah “Wewenang yang diberikan kepada Perusahaan Negara untuk melaksanakan usaha pertambangan minyak dan gas bumi.” Jelas dari  definisi itu yang dikuasakan adalah “melaksanakan usaha”. Sedangkan usaha pertambangan migas tersebut meliputi kegiatan pengelolaan berupa: (1) Ekplorasi, (2) Eksploitasi, (3) Pemurnian, (4) Pengangkutan dan (5) Penjualan.

Dahulu di awal kemerdekaan,  situasi ekonomi yang sulit membuat para pemimpin harus mencari jalan keluar. Saat itu pemerintah  memandang migas sebagai potensi pendapatan, namun sebagai negara baru, Indonesia masih  lemah dalam pengaturan, permodalan, keahlian dan ketiadaan perangkat infrastruktur pendukung.  Dimasa penjajahan, pertambangan migas dilakukan dengan cara memberikan konsesi kepada perusahaan pertambangan dan diatur dalam Indische Mijnwet Staatblad 1899 No. 214. Perusahaan berkuasa penuh sebagi pemilik (right in rem) nyaris tanpa pengawasan, negara hanya mendapatkan royalty yang tidak sepadan. Maka setelah merdeka, Perusahaan dipaksa tunduk kepada negara.

Maka UU Migas 1960 memusatkan kuasa pertambangan kepada suatu badan usaha yakni Pertamina berdasar UU No 8 tahun 1971. Kepada Pertamina diberikan wewenang menjalankan bisnis migas yang meliputi  seluruh wilayah hukum pertambangan Indonesia. Saat itu Pertamina berperan ganda sebagai regulator sekaligus operator. Namun dalam prakteknya posisi dominan Pertamina ini ternyata rawan disalah gunakan. Akhirnya Pertamina dianggap gagal mengemban wewenang kuasa pertambangan.

Akibatnya paska reformasi rumusan Kuasa Pertambangan dirubah dengan menerbitkan UU Migas baru No 22 tahun 2001. Menurut UU Migas No.22/ tahun 2001, Kuasa Pertambangan adalah, “Wewenang yang diberikan Negara kepada Pemerintah untuk menyelenggarakan kegiatan Eksplorasi dan Eksploitasi.” UU Migas 2001 memberikan kuasa pertambangan kepada pemerintah bukan lagi kepada perusahaan. Wewenang yang diserahkan kepada pemerintah adalah untuk menyelenggarakan kegiatan usaha hulu migas. Kegiatan hulu migas selanjutnya dipercayakan kepada Badan Pelaksana, suatu badan hukum milik negara yang tidak bertujuan mencari keuntungan namun secara kontradiktif memiliki tugas untuk menandatangani kontrak usaha hulu migas, padahal dimata hukum, kontrak dan keuntungan itu bagaikan dua sisi mata uang yang tidak terpisahkan ( ……. KUHPerdata).

Selanjutnya karena alasan inkonstitusional, ketentuan tentang Badan pelaksana ini dibatalkan oleh putusan MK No. 36/PUU-X/2012 tanggal 13 November 2012. Wewenang badan pelaksana oleh putusan MK kemudian dialihkan kepada menteri yang menyelenggarakan urusan bidang migas sampai diterbitkannya UU Migas baru. Untuk itulah kemudian terbit Perpres 95/2012 yang mengatur tentang pengalihan pelaksanaan tugas dan fungsi kegiatan usaha hulu migas kepada menteri ESDM dan dilanjutkan dengan terbitnya Perpres  No. 9/2013, yang mengatur kegiatan usaha hulu migas diselenggarakan oleh SKK Migas.

Kedua perpres ini sesungguhnya saling bertentangan. Perpres 95/2012 mengalihkan pelaksanaan tugas, fungsi dan organisasi Badan pelaksana kepada Kementerian ESDM, sedang Perpres 9/2013 (ps 2) pelaksanaan tugas pengelolaan kegiatan usaha hulu migas dilaksanakan oleh SKK Migas, sedang menteri hanya bertugas membina, mengkoordinir dan mengawasi namun tidak melaksanakan. Padahal perintah putusan MK adalah agar fungsi dan tugas badan Pelaksana dilaksanakan oleh Kementerian ESDM.

Pemerintah saat itu rupanya gagal paham, akibatnya keberadaan SKK migas justru menyalahi perintah putusan MK. Kesalahan ini semakin diperparah dengan pembentukan Komisi Pengawas SKK Migas yang dipimpin oleh menteri ESDM yang seharusnya menjadi pelaksana, ditambah ketentuan Kepala SKK Migas diangkat dan diberhentikan dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden. Sehingga tidak salah jika situasi ini selanjutnya disalah pahami oleh para legislator seolah-olah SKK Migas bukan merupakan organ dari kementerian ESDM namun suatu badan baru dibawah Presiden selayaknya BP Migas dahulu.

Posisi SKK Migas sangat tergantung kepada landasan filosifis dan peraturan-peraturan dasar Migas.  SKK Migas dengan model sekarang tidak bisa dipertahankan karena tidak taat asas bahkan melangkahi putusan MK. Posisi SKK Migas kedepan sangat ditentukan oleh rumusan kuasa pertambangan dalam UU Migas baru. Jika kuasa pertambangan tetap diberikan kepada pemerintah maka SKK Migas sebaiknya dikembalikan menjadi organ kementerian ESDM yang khusus bertugas mengurusi regulasai, perizinan dan pengawasan kegiatan hulu migas. Sedangkan untuk menjalankan usaha hulu dilakukan oleh BUMN yang dapat  bekerja dengan perusahaan manapun yang memiliki keahlian dan modal, mengingat kegiatan usaha hulu migas adalah padat modal serta beresiko tinggi dan penuh ketidak pastian.