IKHWAL DIKUASAI OLEH NEGARA (KONTAN)

Ikhwal Dikuasai Oleh Negara

Oleh : Junaidi Albab Setiawan

Praktisi Hukum, Mahasiswa Program Doktoral Ilmu Hukum UGM

Ikhwal “Dikuasai oleh Negara” dan tafsirnya dalam kontek peraturan Migas sesungguhnya sudah selesai dan tidak lagi multi tafsir, jika kita konsisten berpegang teguh kepada maksud yang terkandung dalam pasal 33 ayat 2 dan 3 UUD 45. Karenanya tafsir atas ketentuan “dikuasai oleh Negara” dalam peraturan-peraturan migass harus segera “diluruskan” dan dikembalikan ke khitah awal agar tidak multi tafsir dan  mudah dilaksanakan. Karena tafsir terhadap ketentuan “dikuasai oleh Negara” kedalam UU migas dan aturan pelaksananya justru mengalami “pembelokan” paska reformasi.

Klausul “dikuasai oleh negara tidaklah terlalu  luas dan terlalu abstrak”. Sepanjang menyangkut migas, sebaliknya klausul “dikuasai oleh Negara” dalam pasal 33 ayat 2 dan 3 UUD 45 sudah cukup jelas dan implemantatif, setidaknya jika dilihat dari dua hal yakni : (i). sejarah  perumusan (memorie van toelichting) pasal 33  UUD 45 dan (ii). dinamika pemikiran dan upaya perumusan aturan-aturan pelaksanaannya di masa awal kemerdekaan Indonesia hingga masa reformasi.

Sejarah Perumusan

Menafsirkan suatu ketentuan tidak bisa lepas dari sejarah perumusannya, berupa suasana kebatinan dan kekayaan argumen dalam perdebatan yang mendahuluinya. Pengertian dikuasai oleh Negara dalam kontek migas berawal ketika R. Soepomo melontarkan idenya di sidang BPUPKI pada 31 Mei 1945, menurutnya : "dalam Negara Indonesia baru, dengan sendirinya menurut keadaan sekarang, perusahaan-perusahaan sebagai lalu lintas, electriciteit, perusahaan alas rimba harus diurus oleh Negara sendiri. Begitupun tentang hal tanah, pada hakekatnya Negara yang menguasai tanah seluruhnya. Tambang-tambang yang penting untuk Negara akan diurus oleh Negara sendiri". Catatan ini lebih memperjelas maksud “dikuasai oleh Negara” adalah memberi tugas kepada Negara untuk memiliki dan dengan caranya mengurus sendiri tambang-tambang yang menguasai hajat hidup rakyat di bumi Indonesia.

Dari pemikiran Supomo tentang bentuk Negara di masa depan (Staatsidee), yang diserap dari teori integralistiknya Spinoza, Adam Muller dan Hegel,  kata “dikuasai oleh Negara” memiliki pengertian tunggal bahwa daulat rakyat yang dirumuskan dalam alinea 4 pembukaan UUD 45 dan pasal 33 ayat 2 dan 3, menunjuk Negara sebagai satu-satunya pihak yang boleh mengelola kekayaan alam yang menguasai hajat hidup rakyat.

Kata “dikuasai” dalam pasal ini selain berarti kepemilikan juga memberi wewenang (bevoegheid) kepada Negara sebagai organisasi kekuasaan dari bangsa Indonesia untuk dalam tingkatan tertinggi, mengatur (rechmacht), menyelenggarakan dan mendistribusikan kekayaan alam stategis yang dikuasainya. Dalam paham integralistiknya Supomo, Negara adalah anti individual dan anti liberal (Marsilam Simanjuntak, 2003).

Terlebih jika dilihat dari  sila ke 4 Pancasila, tujuan Negara di alinea ke 4 dan pasal 2 ayat 2 UUD 45, Indonesia adalah penganut teori kedaulatan J.J.Rousseau (1712-1778). Menurut teori ini rakyatlah yang berdaulat dan mewakilkan atau menyerahkan (volonte generale) kekuasaanya kepada Negara untuk mewujudkan sebesar-besar kemakmuran bagi seluruh rakyat. Karena migas menjadi hajat hidup rakyat, maka sangat berbahaya jika penguasaan  migas diserahkan kepada selain Negara. Negara memegang monopoli untuk menentukan apa yang benar dan salah mengenai hakekat Negara.

Awal Kerancuan

Perbedaan tafsir terhadap “dikuasai oleh negara” dalam pasal 33 UUD 45 justru terjadi paska reformasi. Akibat para penafsir tidak berpegang kepada amanat konstitusi dan enggan belajar dari sejarah pergerakan dalam membangun kedaulatan Negara atas migas. Maka pergeseran cara pandang terhadap hal-hal yang bersifat fondamental dan filosifis tentang “dikuasai oleh Negara” dalam peraturan migas bukanlah eksperimen hukum, namun merupakan upaya “pembelokan”  karena desakan kepentingan situasional dan temporal dengan motif liberalisasi industri migas. Ada hubungan kondisi dan konsekwensi dari trend globalisasi paska perang dingin yang menggiring bangsa-bangsa untuk membuka diri seluas-luasnya bagi keterlibatan asing. Atas nama liberalisme dan kesetaraan, peran Negara  direduksi sedemikian rupa, akibatnya posisi Negara terdegradasi. Maka wajar jika UU Migas 2001 memilih rezim kontrak untuk memaksa Negara sejajar dengan kontraktor.

Kerancuan tafsir bermula saat ketentuan kedaulatan Negara atas migas dalam UU Migas 1960 dibelokkan dengan membuat UU Migas 2001 dan  melucuti kuasa pertambangan dari Pertamina 1971. Akibatnya justru timbul kerancuan hukum dalam menempatkan posisi Negara. Menurut UU Migas 2001 Kuasa Pertambangan diberikan kepada Pemerintah, kemudian didelegasikan kepada sebuah badan hukum non provit (BP Migas) namun bertugas menandatangani kontrak bisnis. Paska pembubaran BP Migas oleh MK, Kuasa Pertambangan tetap disandang dan dijalankan sendiri oleh pemerintah dengan membentuk  (SKK Migas) yang bersifat sementara untuk mengisi kekosongan hukum sampai terbitnya UU migas baru (ps 2 (1) Perpres 9/2013). Perubahan itu hingga kini justru  menimbulkan komplikasi hukum dalam pengaturan migas.

Upaya Mewujudkan Penguasaan

Di masa kolonial, pertambangan migas diberikan dengan sistem konsesi. Pasal 5A Indische Mijnwet memberi keleluasan kepada penerima konsesi berupa kuasa pertambangan berikut hak atas tanah. Negara tidak ikut mengontrol produksi sehingga negara kehilangan daulat usaha migas. Ketimpangan itu memberi motivasi dan  pelajaran bagi para founding father untuk memastikan perwujudan daulat Negara atas migas.

Setelah merdeka, upaya menegakkan semangat pasal 33 terus berjalan secara konsisten. Dimulai dengan mengganti Indische Mijnwet peninggalan Belanda. Kemudian muncul mosi Tengku Mohammad Hassan (1953), yang dipicu karena Indonesia tidak memperoleh bagian wajar dari hasil produksi akibat manipulasi data oleh pemegang konsesi. Hingga akhirnya pemerintah membentuk Panitia Negara Urusan Pertambangan (PNUP) dan  berhasil menasionalisasi beberapa perusahan minyak asing menjadi Permina (1957) dan Pertamin (1961) yang kemudian digabung menjadi Pertamina (1968). Kemudian disusul lahirnya UU Pertambangan 37/Prp/1960 dan kemudian dalam bidang migas lahir UU Migas 1960 dan UU Pertamina 1971. 

Saat itu pengaturan migas berlangsung melewati dinamika yang lebih terarah menuju kedaulatan Negara atas migas. Namun mengingat  pertambangan migas memerlukan keahlian dan dana besar, maka tetap tidak menutup mata terhadap dukungan asing. Untuk itu  UU Migas 1960 memberi keleluasaan kepada Perusahaan Negara dan jika tidak mampu maka dapat bekerjasama dengan Kontraktor (ps 6 (1)). Upaya mewujudkan kadaulatan Negara atas migas juga diinisiasi oleh Mochtar Kusuma Atmaja dengan merumuskan sitem Kontrak Bagi Hasil (Production Sharing Contract).  Sistem ini  diilhami sistem garap sawah di pedesaan yang tetap mempertahankan daulat usaha kepada pemilik sawah.

Oleh karenanya pembelokan tafsir harus segera diakhiri dengan mengganti UU Migas 2001 dengan UU Migas baru yang  lebih dijiwai oleh semangat daulat Negara atas migas. Perumusan UU Migas baru seyogyanya dilakukan dengan memperhatikan sejarah dan menghargai upaya keras para founding father yang telah dengan susah payah ditengah keterbatasan, mewujudkan kedaulatan Negara atas migas dengan tetap menjunjung tinggi amanat pasal 33 UUD 45.