ISU-ISU PENTING DALAM RUU MIGAS (KONTAN)

Isu-isu Penting RUU Migas

Oleh : Junaidi Albab Setiawan

(Pengamat dan Praktisi Hukum Migas)

Untuk mewujudkan harapan segera memiliki UU migas yang kokoh, lengkap dan dinamis, belakangan ini pemerintah giat mensosialisasikan draf  RUU migas. Sejak adanya putusan MK No. 36/PUU-X/2012 yang memporak porandakan UU migas 22/2001 dan dimasukkannya RUU migas dalam Prolegnas 2015, UU migas baru sangat dinantikan kehadirannya.

Thema yang diusung RUU adalah menggeser paradigma dari “Energy as a commodity” menjadi “Energy as the driver for economic growth”. Artinya pertumbuhan ekonomi akan menjadi focus UU migas kali ini. Karenanya pembahasan  UU  migas kali ini harus mampu merumuskan aturan konstitusi yang rigit kedalam kebijakan ekonomi yang berdimensi luas dan dinamis. Agar kelak tidak terlalu sering menjadi objek yudicial review di MK, maka kita wajib memastikan konstitusionalitas dari aturan aturan kegiatan ekonomi migas dalam UU. Karena  sistem ekonomi yang dianut konstitusi kita tegas-tegas menggariskan bahwa kebijakan ekonomi tidak boleh bertentangan dengan konstitusi sebagai kebijakan ekonomi tertinggi.

Bebeberapa isu penting yang perlu dicermati dari RUU versi pemerintah adalah  (1). Pengaturan tentang kualifikasi migas milik negara dan ikhwal kuasa pertambangan, (2). Pemisahan hulu dan hilir, serta (3). Pembentukan BUMN khusus dalam kegiatan hulu dan badan penyangga (aggregator) di hilir.

Keberhasilan dalam mengatur isu-isu strategis itu dalam UU migas, akan menjembatani kesenjangan kebutuhan kepastian hukum yang konstitusional dengan kebutuhan praktis ekonomis.

Migas Dari Bumi Indonesia

Kualifikasi migas yang wajib dikuasai oleh negara dan hanya digunakan untuk kemakmuran rakyat, menurut pasal 33 UUD 45 adalah migas yang bersumber dari dalam bumi Indonesia. UU migas yang pernah ada semuanya fokus mengatur migas domestic, sedang saat ini Indonesia semakin membutuhkan migas import. Karena migas import tidak masuk kualifikasi pasal 33 UUD 45, maka seyogyanya UU baru mengatur kegiatan tata niaga hilir secara lebih luas yang meliputi migas impor.

Mengingat tidak semua migas yang dipasarkan kepada masyarakat didapat dari  hasil kegiatan hulu migas dari bumi Indonesia, maka pemisahan hulu hilir dalam UU juga akan semakin relevan. Karena kenyataannya kebutuhan migas di hilir nyaris dua kali lipat migas yang dihasilkan di hulu. Terlebih secara perlahan tapi pasti Indonesia semakin bergantung kepada migas impor seiring dengan semakin menipisnya cadangan migas dalam negeri.  

Kuasa Pertambangan dan Badan Penyangga

Migas hingga kini masih menempati posisi strategis bagi pembangunan. Pengaturan “kuasa pertambangan” yang tepat akan menjamin migas bagi kesejahteraan rakyat yang menjadi tujuan pembangunan. Sekalipun sejak merdeka, sumber utama pengaturan migas adalah pasal 33 UUD 45, namun dalam kenyataannya UU  migas yang pernah ada menafsirkan ketentuan itu dengan menciptakan norma hukum dan bahkan subjek pengelola  yang berbeda beda. UU migas No 44/1960 pasal 5 (1) jo UU Pertamina No 8/1971 pasal 11 ayat 1 dan 2 mempercayakan kuasa pertambangan dan pelaksanaanya hanya kepada perusahaan Negara, yakni PERTAMINA versi UU no. 8/1971.  Sedangkan UU migas No 22/2001 dalam pasal 4  mempercayakan kuasa pertambangan kepada pemerintah yang dijalankan oleh Badan Pelaksana.

Posisi pemerintah sebagai pemegang kuasa pertambangan juga rancu. Migas adalah milik Negara, sementara pemerintah (eksekutif) adalah alat kelengkapan Negara bukan subjek hukum. Tanpa diberikan kuasa pertambanganpun  secara otomatis pemerintah akan menjalankan fungsinya sebagai “lengan” Negara. Maka ada baiknya diluruskan dengan kembali memberikan kuasa pertambangan kepada Perusahaan Negara selain PT. Pertamina (Persero). Kuasa pertambangan adalah jembatan antara hak menguasai negara atas migas dengan kegiatan bisnis ekplorasi dan ekploitasi. Jika UU migas baru masih mengikuti pola UU migas no. 22/2001, maka konsekwensinya pemerintah harus terjun langsung dalam bisnis hulu migas yang telah ditabukan oleh MK. Maka pilihannya adalah kuasa pertambangan diserahkan kepada perusahaan negara.  

UU migas baru juga tidak perlu detail mengatur hak previledge PT. Pertamina (Persero), tapi perlu menjamin keberlangsungannya. UU ini  sebaiknya justru memberi peluang untuk lahirnya perusahaan-perusahaan sejenis PT. Pertamina (persero). Sedang pemerintah lebih tepat menempati posisi sebagai regulator, pemberi izin dan pengawas.     

BUMN Khusus dan Agregator

RUU migas juga memperkenalkan  BUMN khusus migas untuk melakukan bisnis hulu, dengan diberikan  wilayah kerja (WK) selain yang telah dikelola oleh PT. Pertamina (Persero).  RUU migas baru sebaiknya tidak perlu ragu  lagi mengadopsi  model UU migas no 44/1960 yang diwariskan para pendiri bangsa (founding father) dengan pemikiran matang. Dimana UU tersebut hanya menunjuk suatu perusahaan negara  untuk menjalankan bisnis hulu migas. Namun UU itu tetap  memberi peluang kepada perusahaan untuk menjalin kerjasama dengan investor yang mampu (Pasal 12).

Untuk menemukan BUMN bisnis hulu yang mampu bekerja seketika ini tentu sulit, maka ada baiknya pemerintah memodifikasi SKK Migas menjadi BUMN khusus itu. SKK migas yang selama ini berperan sebagai wakil pemerintah dalam  bisnis hulu migas, tidak perlu lagi beradaptasi dengan seluk beluk kegiatan tersebut. Transisi demikian tentu lebih efektif dan efisien. 

Selanjutnya tentang aggregator migas, Agregator harus menjamin ketersediaan migas dengan harga yang seimbang (price leader) dan terus berusaha mendekatkan migas kepada konsumen dengan membangun infrasruktur. Untuk itu sebaiknya dilakukan pemisahan antara  aggregator minyak dengan aggregator gas yang masing-masing cukup dilakukan oleh satu perusahaan. Mengingat fungsi strategisnya sebagai pengendali dan stabilisator komoditi vital, perusahaan tersebut tidak bisa lain  harus  milik Negara 100 %. Pilihan praktisnya aggregator minyak dipercayakan kepada PT. Pertamina (persero) sedang aggregator gas kepada PT. Pertagas anak perusahaan PT. Pertamina yang sudah mapan bergerak dalam sektor midstream dan downstream industri gas Indonesia, dengan cara  “menyapih”nya (spin off) dari PT. Petamina (persero).

Pembentukan aggregator juga akan berhadapan dengan UU Persaingan usaha, mengingat UU migas sebelumnya meliberalisasi bisnis hilir dan membiarkan pasar mengatur harga keekonomian dengan sistem unbundling dengan persaingan terbuka. Jika harga akan diatur oleh aggregator atas nama kepentingan kolektif, maka banyak perusahaan bisnis hilir akan tumbang karena dipaksa seragam. Padahal diferensiasi harga produk hulu adalah keniscayaan sesuai perbedaan tingkat kesulitan ekplorasi dan ekploitas. Yang akan menjadi korban tidak hanya Badan Usaha (BU) dan Bentuk Usaha Tetap (BUT), namun juga BUMD yang selama ini diperbolehkan oleh Peraturan Tata Kerja (PTK) BP Migas No. 029-PTK-VII-2009 mendapat gas lewat penunjukan langsung, untuk membantu daerah-daerah penghasil. Mereka tentu memerlukan solusi yang adil.

Akhirnya, bisnis migas harus tetap berpedoman kepada pasal 33 UUD 45. Sekalipun perubahan tata kelola migas yang ditawarkan oleh UU migas baru berorientasi efisiensi, efektifitas dan mengutamakan pertumbuhan ekonomi, namun tidak harus mengorbankan para pelaku bisnis hilir. UU bahkan harus tetap membuka ruang gerak bisnis hilir terutama BUMD migas sebagai pionir penggerak pertumbuhan ekonomi local. Pemerintah juga tidak perlu terjun dalam bisnis migas, namun cukuplah menjadi “pemilik migas”, regulator dan pengawas untuk memastikan terwujudnya migas untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.